ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ VE EYALET

ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ İLE EYALET KURULUR MU?

16 Nisanda, halk oylamasına sunulacak olan Anayasa teklif metniyle yapılacak değişiklikler ile Cumhurbaşkanına eyalet kurma yetkisinin verilip verilmediği yönünde ki tartışmalar  gündemde son dönemde bir hayli yer tutmaktadır.

Bölünme Korkusu

Türkiye 1984 yılından bu yana bölücü terör örgütü ile amansız bir mücadelenin içindedir. Ayrılıkçı terör örgütünün, Doğu ve Güneydoğu Anadolu bölgesinde yürüttüğü faaliyetler nedeniyle Türkiye bölünme endişesini ciddi şekilde taşımaktadır.  

Esasında, Osmanlı İmparatorluğunun dağılma sürecinin toplumsal hafızaya nakış ettiği ve halen tazeliğini koruyan olaylar nedeniyle, Türkiye'de bölünme ve parçalanma endişesi, toplumsal olarak çok derin ve yaygın hissedilen bir korkudur.  Bu açıdan bakılınca, anayasa değişikliğine karşıt olanlar tarafından bu endişe ekseninde bir tartışmanın gündeme getirilmesi, kendi politik stratejileri açısından ve kitleleri etkilemek adına çok doğru bir yaklaşımdır.

Değişiklik Eyaletin Önünü Açar mı?

Biz konunun hukuki boyutunu inceleme amacında olacağız.  Fiili olarak Türkiye'nin bölünmesi mümkün olup olmadığı ve hangi dinamiklerin bunu engelleyeceği veya mümkün kılacağı bambaşka bir tartışmanın konusudur.

Peki gerçekten değişiklik metni, ona karşıt olanların ifade ettiği üzere Cumhurbaşkanı'na açıkça veya örtülü olarak eyalet kurma yetkisi veriyor mu? Taslakta bu yönde bir düzenleme mevcut mudur?  Ana muhalefet partisinin eski lideri Sn Deniz Baykal tarafından kamuoyu gündemine bu konunun taşınmış olması, konunun ciddiyetle ele alınmasını gerekli kılmaktadır(bkz).

Anayasa değişiklik metni incelendiğinde, 18 maddelik taslağın 16 maddesinin doğrudan doğruya Anayasa değişikliğine ilişkin olduğu, 2 maddenin ise yürürlük maddelerinden oluştuğu görülecektir.   Sayın Baykal iddialarını, Anayasanın 123'inci maddesinde yapılan değişikliğe dayandırmaktadır. Anayasanın 123'üncü maddesinin mevcut metni; "Kamu Tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur." şeklindedir.  Değişiklik ile önerilen metin; "Kamu tüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur." şeklinde kaleme alınmıştır. Sayın Baykal, bu değişiklik ile Cumhurbaşkanının eyalet ihdas edebileceğini veya yeni il kurabileceğini, hukuken bu yönde bir yetkinin Cumhurbaşkanına tanındığını ve bu yetkinin Türkiye'nin bölünme sürecini başlatacağını ifade etmektedir.  

Sayın Deniz Baykal'ın yukarıda yer alan değerlendirmelerinin yanı sıra, Anayasa değişiklik teklifi 16/B maddesi uyarınca, mevcut anayasanın 127. maddesinin altıncı fıkrasında yapılan değişikliğinde eyalet oluşumuna imkan verdiği ileri sürülmektedir.  Anayasanın 127'inci maddesinin 6'ıncı fıkrası hali hazırda, "Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulu izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır." şeklindedir.  Değişiklik ile madde metninde yer alan "Bakanlar Kurulu izni" ifadesi "Cumhurbaşkanı" olarak değiştirilmiş bu şekilde mahalli idarelerin birlik kurması yetkisi Cumhurbaşkanının izni ile yapılır hale getirilmiştir.  

Öncelikle hem 123 hem de 127'inci maddelerde yapılan değişikliklerin, Bakanlar Kurulunun yeni düzenleme ile getirilen sistemde yetki ve konumunun değişmesinden dolayı kaleme alındıkları anlaşılmaktadır. Yürürlükte bulunan Anayasada Bakanlar kuruluna, kurul olarak bırakılmış yetkilerin, değişiklik teklif metni ile tekil olarak Cumhurbaşkanına bırakılmış olmasını eleştirmek mümkündür.  Ancak, mevcut sistemde bakanların hiçbir onay vs prosedürüne tabi olmaksızın salt cumhurbaşkanı tarafından atanıyor olması karşısında bu şekilde bir yetki devrinin kendi içinde bir tutarlılığı olduğu inkar edilemez.  Tabii bu durum, bakanların atanması sürecine ilişkin eleştirileri haksız kılmaz.  Peki ama, bu iki madde de yapılan değişiklikler eyalet yapılanmasının önünü açar mı? 

Anayasanın 3'üncü maddesi "Türkiye Devleti, ülkesi ve milletiyle bölünmez bir bütündür."  hükmünü taşıdığı sürece, Türkiye'de devletinin üniter yapısının hukuken tartışılmasının pek mümkün olmadığı kanısındayız.  Özellikle, 123'üncü madde de ifade bulan kamu tüzel kişiliklerinin kanun ve cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kurulmasına ilişkin düzenlemenin, bir eyalet yapılanmasına imkan vermesi hukuken mümkün değildir.   Şöyle ki, il yapılanması ve alt ve üst kademe teşkilatlanmasının nasıl yapılanacağı Anayasanın 126'ıncı maddesinde düzenlenmiştir.  Mevcut metin teklifte değiştirilmemiş ve olduğu şekilde bırakılmıştır.  126'ıncı maddenin 3'üncü fıkrası şu şekildedir; "Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezî idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir." anılan düzenleme ile Anayasa illerin bir araya getirilerek merkezi idari teşkilatların kanunla kurulmasına olanak vermektedir.  Ancak, bu merkezi idari teşkilatların eyalet olmadıkları ve bu şekilde bir eyalet yapılanmasının mümkün olmadığı çok açıktır.  Çünkü, Anayasanın idarenin bütünlüğü esasını benimsediği dikkate alındığında ve buna ek olarak Anayasanın 3'üncü maddesinde üniter devlet yapısının açıkça zikredildiği akıllarda tutulduğu vakit, 126 ve 127'inci maddelerde yer alan idari birimlerin ve birliklerin eyalet olarak değerlendirilmesi aşırı zorlama yorum ve görüşler olarak değerlendirilecektir. 

Değişiklik ile İl Kurulması Mümkün Olur mu?

Değişiklik teklifinin kabul edilmesi halinde, Cumhurbaşkanın 123'üncü madde ile kararname yayınlayarak kamu tüzel kişiliği kurma yetkisi ile il veya ilçeler kurması mümkün olur mu?  Anayasanın 123'üncü maddesinin 1'inci fıkrası idarenin bütünlüğünü vurgulamış, kuruluş ve görevlerinin kanunla düzenleneceğini açıkça ifade etmiştir.  Söz konusu düzenleme, 1949 yılında yayınlanan 5442 sayılı il idaresi kanunun hükümlerinin tekrarıdır. Anılan kanuna göre İl ve ilçe kurulması, kaldırılması, merkezlerinin belirtilmesi, adlarının değiştirilmesi, bir ilçenin başka bir il'e bağlanması kanun ile düzenlenecektir.  Buna ek olarak 127'inci maddenin birinci fıkrası uyarınca il özel idareleri olan ve kamu tüzel kişiliğine haiz olan kuruluşların kanunla kurulacağına ilişkin düzenleme değişmemektedir.  Değişiklik taslağında düzenlenen Cumhurbaşkanı kararnamelerinin, kanunla düzenlenen konularda çıkarılamayacağı, "Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde kanun hükümleri uygulanır." düzenlemesi ile açıkça zikredilmiştir.  

Cumhurbaşkanlığı kararnamesine ilişkin 104'üncü madde ve Anayasanın diğer hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, 123'üncü ve 127'inci maddelerde yapılan değişiklikler ile Cumhurbaşkanına eyalet kurma yetkisi verilmesi bir yana, Cumhurbaşkanının mevcut düzenlemeler ile kanun çıkarılmaksızın il kurması dahi bizce mümkün değildir.

Av. Murat Keçeciler